Политические интересы против рыночных вызовов
Ибрагим ИБРАГИМОВ эксперт PFMC
Процесс реструктуризации отраслей
топливно-энергетического сектора
Украины является наглядным
примером всех трудностей трансформационного
процесса и поэтому может
послужить хорошим примером
для тех бывших соцстран, которые
собираются в будущем реализовывать
подобные реформы. Украинская
экономика, как и любая трансформационная
экономика, в ходе реформирования газовой и
электроэнергетической отраслей
не смогла избежать главного противоречия,
заключающегося в конфликте
интересов правительства и частного
бизнеса. В интересах правительства
на протяжении всего периода
реформ было укрепление своих политических
позиций в ущерб экономической
целесообразности. Частный
же капитал преследовал цель
получить свои доходы. В итоге реструктуризация
тормозилась, а приватизация
не приводила к притоку в отрасль
необходимого капитала. Учитывая огромные
инвестиционные потребности отечественного
газового и электроэнергетического отраслей и отсутствия
достаточного объема внутренних
инвестиционных средств, изучение
опыта Украины дает хорошую
возможность для выявления всех
положительных достижений и ошибок,
допущенных в ходе
реструктуризации вышеуказанных отраслей.
РЕФОРМА ГАЗОВОЙ ОТРАСЛИ
Реформа газовой промышленности
в Украине началась в 1995г., т.е.
год спустя после того как был дан
старт реструктуризации
в электроэнергетике. До этого
отрасль представляла собой монополию в лице
"Укргазпрома", стопроцентной
государственной компании,
главного производителя газа на внутреннем
рынке. Компания, кроме добычи газа,
также управляла предприятиями транспортировки
и хранения газа.
"Укргаз" - бывшая ассоциация
газораспределительных компаний - управляла государственными акциями
в
50 областных и городских
газораспределительных компаниях,
входящих в структуру "Укргазпрома" и
ответственных за управление и
поддержание распределительных
сетей. Производственные, транспортные и
распределительные активы находились
в ведении Государственного комитета
по нефти и газу (ГКНГ) -
главного государственного агентства,
ответственного за реализацию
правительственной газовой стратегии и
де-факто представителя правительства
в качестве владельца компаний
газовой промышленности. Добыча
газа находилась в ведении
Государственного комитета по геологии (ГКГ).
Министерство экономики
регулировало цены на газ и транспортные тарифы.
Первый шаг реформы был направлен
на предотвращение падения производства природного газа.
Украина имеет потенциал, позволяющий
добывать около 30 млрд. кубических метров газа ежегодно.
Однако в силу недостаточности внутренних
финансовых ресурсов и технологий эту проблему могли решить
только иностранные инвесторы. Осознавая
это, ГКГ в 1995 году начал выдавать
лицензии на эксплуатацию
газовых месторождений (впоследствии
и на производство газа) частным компаниям.
Второй шаг реформы коснулся проблемы
неадекватных объему импортируемого газа платежей. В 1996
году под давлением Международного
валютного фонда правительство сделало радикальный шаг:
правительственные гарантии на импорт
газа были устранены, а частным газовым трейдерам были
предоставлены эксклюзивные права на импорт
и реализацию газа всем потребителям в отдельных областях,
предписанным им Кабинетом министров.
В качестве положительных результатов
вышеуказанных мер можно отметить то, что в газодобычу
начали притекать иностранные инвестиции,
частные газовые трейдеры начали улучшать платежную
дисциплину среди промышленных потребителей,
правительство приостановило дальнейшее накопление
внешнего долга России и Туркменистану.
В качестве негативных моментов можно
указать то, что ни одна из
иностранных нефтегазовых компаний
не нашла законодательную регулятивную
базу привлекательной для
осуществления широкомасштабных инвестиций,
периодическое перераспределение привилегий на поставку
газа среди трейдеров стало очагом
крупномасштабной коррупции, платежная
дисциплина среди районных
отопительных компаний, электрических
станций и домохозяйств оставалась
на очень низком уровне. Даже в
стабилизации объема внешнего долга
за газ успех был временным. Летом 1998 года
правительство приняло
под ответственность внешний долг
в размере 1,37 млрд. долларов,
накопленный в течение 1997-1998гг
частными трейдерами. На этом этапе
газовая реформа в Украине временно застопорилась.
Позднее появились две различные концепции
продолжения реформы. Первая, предлагаемая
"Укргазпромом" и ГКНГ, поддерживала
расширение государственного контроля над газовой
промышленностью посредством вертикальной
интеграции производителей, предприятий по
транспортировке газа и распределителей.
Вторая концепция, разработанная Министерством
Экономики, Национальным агентством по развитию
и европейской интеграции и Всемирным
банком поддерживала ослабление государственного
вмешательства в отрасль посредством
отделения и приватизации производственных, транспортных и
маркетинговых структур "Укргазпрома",
устранения эксклюзивных привилегий на поставку газа,
приватизации газораспределительных
компаний, либерализации газовых цен и учреждения независимого
регулирующего органа для гарантирования
открытого доступа к транзитной и распределительной сети.
Смена правительства в 1997г. открыла большие
возможности для тех, кто хотел устранения монополии,
предоставленной избранным газовым
трейдерам на региональый импорт и поставку газа.
Новосформированный Кабинет министров
заявил, что в 1998 году газовый рынок
будет разделен на два
сегмента. Первый сегмент - импорт
и поставка газа промышленным потребителям -
будет поручен частным
газовым трейдерам без каких-либо
ограничений по областям обслуживания
и ценам. Второй сегмент -
поставка газа домохозяйствам и районным
отопительным компаниям - будет поручен
газораспределительным компаниям,
продающим газ местного производства
и полученный в качестве
платежей за транзит, по ценам, установленным
Министерством экономики.
Тем временем Фонд Государственного имущества
продал большую долю акций нескольких
газораспределительных компаний их
менеджерам и коллективам и местным
инвесторам по очень низким ценам.
В течение первого полугодия 1998 года
уровень платежей со стороны домохозяйств и районных
отопительных компаний оставался на низкой
отметке. Приватизированные газораспределительные
компании получали достаточно доходов
для покрытия затрат и передачи оставшейся
части "Укргазпрому".
Финансовое положение "Укргазпрома" все
еще продолжало ухудшаться. Поставки газа промышленным
потребителям было рискованно: очень
небольшое количество газовых трейдеров
были платежеспособными
для покупки газа у "Газпрома".
Однако либерализация цен способствовала
значительному падению цен для
крупных потребителей, в частности,
когда часть платежа осуществлялась в наличной форме.
В начале 1998 года сторонники вертикально
интегрированной структуры газовой промышленности
сфокусировали усилия на создании
"Нафтогаза", компании, чьи активы
включили бы все государственное
имущество в нефтегазовом секторе.
Аргументировалось, что "Нафтогаз"
смог бы решить проблему низкого
уровня платежей, по той лишь причине,
что он сможет взять обратно права на управление и эксплуатацию
газораспределительными активами у
слабо функционирующих газораспределительных компаний.
Сторонники вертикальной интеграции утверждали,
что "Нафтогаз" сможет увеличить объем прямых
иностранных инвестиций в нефтяную
и газовую промышленность, потому
что сможет ввести активы своих
подразделений по добыче нефти и газа
в совместные предприятия (до того только Фонд Государственного
имущества имел право приватизировать
эти и другие активы газовой промышленности). В конце
интеграторы утверждали, что "Нафтогаз"
сможет обеспечить накопление приоритетных инвестиций,
потому что сможет перераспределять
доходы между своими подразделениями.
Эти аргументы были приняты всеми
соответствующими государственными агентствами и в феврале
1998 г. года своим указом президент
поручил правительству создать "Нафтогаз".
Указом президента ответственность за
регулирование газовой промышленности передана от
Министерства экономики Национальной
комиссии по вопросам регулирования электроэнергетики
(НКРЭ), хотя Минэкономики продолжает
устанавливать цену на газ для домашних хозяйств в течение
ограниченного периода времени. Таким
образом, можно констатировать, что радикальная реформа,
начавшаяся в газовой промышленности
Украины в 1995 году, окончательно
свернута. Ныне газовая отрасль
представлена государством, обладающим
монополией на добычу газа, транспортную и распределительную
инфраструктуру, а также частными газовыми
трейдерами, занимающимися поставкой газа для
промышленных предприятий и имеющих
очень тесные контакты с правительством. Правительство
продолжает субсидировать отрасль
посредством цен (перекрестное субсидирование) и долгов..
За последние месяцы цены на газ для
промышленных потребителей дважды менялись. В начале 2004г.
они выросли на 3%, а с 1 февраля цены выросли еще на 3%.
ЦЕНЫ НА ГАЗ ДЛЯ РАЗЛИЧНЫХ ГРУПП ПОТРЕБИТЕЛЕЙ В УКРАИНЕ
| Группа
потребителей |
Цена
на 1000 куб. м, UAH |
Цена
на 1000 куб. м, USD |
| Население
(домохозяйства) |
187 |
35,3 |
| Бюджетные
организации |
231 |
43,6 |
| Коммунальные
предприятия |
157-189,5(с
НДС) |
29,6-35,8(с
НДС) |
| Промышленные
потребители |
293,1-351,7(с
НДС) |
55,3-66,4(с
НДС) |
С учетом перекрестного субсидирования и долгов за потребленный
газ квазифискальные субсидий газовому сектору в 2000 составили 4,4%
ВВП, существенно сократившись по сравнению с 1999 годом, когда их
объем составлял 5,6%.
Правительство Украины планирует
начать либерализацию рынка газа.
Соответствующий законопроект
был представлен на рассмотрение
парламента до конца 2003 г.
Либерализация рынка газа Украины
нацелена на понижение монополии
государственного концерна "Нафтогаз
Украины", который является
оператором газопровода и контролирует
производство и импорт природного газа. Кроме того, в
законопроекте прописаны некоторые
моменты, связанные с увеличением
соперничества между
независимыми продавцами газа,
а также механизмы снижения
цен на газ для потребителей.
РЕФОРМА ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
До реформы электроэнергетическая
отрасль находилась в ведении Министерства
топлива и энергетики
(Минэнерго), курирующего тепловые
и гидравлические электростанции
и Госкоматома, ведающего пятью
атомными электростанциями.
Одной из главных проблем электроэнергетической
отрасли Украины после приобретения
независимости стало техническое
отставание. Из-за
нехватки внутренних инвестиционных
средств надежда правительства
оставалась только на иностранных
инвесторов. Принимая во внимание эту проблему и рекомендации
Всемирного банка, правительство
страны в 1994 году дало старт реформе
отрасли по британской модели,
известной в мире под названием big bang
(большой скачок). Модель довольно радикальная
и предполагает рассредоточение
объектов производства, передачи, распределения
и поставки электроэнергии с
последующей их приватизацией.
Новая структура промышленности была
уточнена президентским указом № 282/95 следующим образом:
— энергетический рынок (энергомаркет).
Концепция энергетического рынка предусматривает создание
оптового энергорынка для производителей
электроэнергии - генерирующих компаний (потенциально
конкурентоспособных предприятий),
и сохранение государственной монополии на передачу электроэнергии.
Вся вырабатываемая энергия, независимо
от форм собственности производителя, должна
реализовываться через Национальный
диспетчерский центр (НДЦ),
который создается на основе
национального и диспетчерских центров;
— оптовый рынок образуют энергогенерирующие
и энергообеспечивающие компании (Облэнерго) и
атомные станции;
— розничный рынок образуют
энергообеспечивающие компании и потребители;
— четыре корпоративные теплогенерирующие
компании, созданные на базе 14 теплогенерирующих
предприятий;
— две корпоративные гидрогенерирующие
компании, созданные на базе 8 гидроэлектростанций на
Днепре и 3 на Днестре, создаются
— национальная Электрическая компания,
созданная на базе линий электропередач и подстанций
напряжением выше 220 кв;
— региональные национальные энергообеспечивающие
компании (Облэнерго), созданные на базе
высоковольтных линий электропередач
напряжением ниже 220 кв, распределительных сетей, подстанций,
напряжением ниже 220 кв, а также тепловых
электростанций и теплоэлектроцентралей (ТЭЦ)
мощностью менее 500 млн. кВт,
общая численность 27 облэнерго;
— национальная комиссия по вопросам
регулирования электроэнергетики (НКРЭ), созданная с целью
обеспечения эффективности функционирования
электроэнергетического сектора и формирования рынка
электроэнергии. В функции НЭРК
были включены выдача лицензий и
контроль над ними. НЭРК также имеет
задачу усиления конкуренции, защиты
потребителей, надзора над работой электрического рынка,
регулирования цен операторов высоких
и низковольтных сетей, установления маржи для тарифных
поставщиков.
Первой и самой серьезной проблемой, предопределившей
неудачный исход реформы, стало
катастрофическое состояние системы платежей
в отрасли и широкое распространение бартерных сделок,
особенно в поставках электроэнергии
угледобывающему сектору. Однако в последние
годы в состоянии
платежей наметились позитивные
тенденции. Так, объем долга за электроэнергию
снизился с 5% ВВП в
1999г до 0,7% ВВП в 2000. Если в 2000г.
процент сборов за потребленную электроэнергию составлял 49%,
то в 2001г.уже 65%.
Второй масштабной проблемой отрасли,
помешавшей успешному продвижению
реформы, стало сильное
государственное регулирование
розничных цен на электроэнергию.
Украине, как и всем бывшим
республикам бывшего СССР, досталась
старая методика ценообразования,
не поощряющая новые
инвестиционные вложения. Хотя,
начиная с 1991г., тарифы на продукцию
отрасли росли несколько раз (в
основном в промежутке 1994-1996 гг.)
они все еще отстают от уровня,
покрывающего затраты. Например, в
1999 г. уровень тарифов был выше
их уровня в 1991г., на 227%.
По оценкам Международного валютного
фонда, в 2000г. уровень квазифискальных
субсидий, вызванных смешанным
ценообразованием в отрасли,
составил 0,4% ВВП. Это означает,
что население, жилищно-коммунальное
хозяйство и бюджетные
организации недоплачивали
энергосектору сумму в размере 1,4% ВВП,
в то время как промышленность
переплачивала сумму, равную 1% ВВП.
Самой главной проблемой энергорынка
остается механизм перераспределения
выручки от продажи
электроэнергии. В условиях массовых
неплатежей, сильно бьющих по оборотным
средствам энергетических
предприятий, справедливое распределение
не получается. Правительство, вмешиваясь в работу энергорынка,
настаивает на том, чтобы вырученные
средства в первую очередь
распределялись среди генерирующих
компаний в целях поддержания
бесперебойности производства электроэнергии.
До Облэнерго средства
доходят на самой последней стадии,
что сильно ухудшает их финансовое состояние.
В результате воздействия всех этих
факторов правительству Украины не
удалось привлечь в отрасль
стратегических инвесторов, и приватизация
объектов электроэнергетики в общей сложности не удалась.
Сейчас правительство страны предпринимает шаги по разрешению проблемы
инвестиционной нехватки в отрасли. Как и в случае с газовой промышленностью
в качестве выхода из ситуации рассматривается вариант создания единой
компании, в рамках которой можно осуществлять централизованное распределение
доходов и инвестиций. Президент Л. Кучма 22 января 2004г. издал
указ "О мерах по повышению эффективности управления электроэнергетическим
комплексом страны", предусматривающий создание национальной
акционерной компании (НАК) "Энергетическая компания Украины".
Документ направлен на улучшение состояния расчетов за энергоносители,
повышение прозрачности энергетического рынка и эффективности управления
корпоративными правами государства, создание надлежащих условий
для надежного и эффективного функционирования объединенной энергетической
системы Украины, проведение единой технической, инновационной, финансовой
и инвестиционной политики в отрасли, а также осуществление дальнейшей
структурной перестройки электроэнергетического комплекса. Компанию
предусматривается создать на базе Облэнерго, в уставном капитале
которых доля государства составляет от 25 до 100%. В настоящее время
государство владеет контрольными пакетами акций 14 из 27 Облэнерго
и 4 из 5 тепловых энергогенерирующих компаний.
|
Главная
экономика
