Кого субсидирует бюджет?
Ибрагим ИБРАГИМОВ (эксперт PFMC)
 В
вопросе повышения цен на энергоносители так же, как и реформирования
коммунального сектора, позиция правительства всегда была неизменной:
трогать цены и реформировать отрасль нельзя до тех пор, пока средний
азербайджанец не станет относительно состоятельным. Этот, с первого
взгляда, велферный подход к функционированию отечественной "коммуналки"
на самом деле прямо противоположен своему названию. С точки зрения
классической экономической науки велферный подход правительства
в каком-то вопросе предполагает чистый выигрыш населения, отражающийся
на уровне его благосостояния. В противном случае, когда население
больше теряет, нежели получает, слово "велферный" обретает
некий технический смысл и отдаляется от своего истинного значения.
В том, что сегодня мы не знаем, сколько плюсов и минусов приносит
населению нынешнее положение дел в коммунальном секторе, виновато,
конечно же, правительство. Именно оно должно производить эти расчеты
или же считаться с теми, кто это делает. Но самые фундаментальные
факторы говорят о том, что если бы даже эти расчеты и производились,
то минусы перевесили бы плюсы.
Богатым и бедным поровну
У нас сложилась довольно интересная картина с тарифами на коммунальные
услуги, которую кратко можно охарактеризовать понятием "перекрестное
субсидирование". Назначив не покрывающие издержки производства
тарифы для населения, правительство компенсирует потери коммунальных
предприятий и государственного бюджета в несколько раз более высокими
тарифами для промышленности, сферы услуг и торговли. Это в корне
своем неверный подход. Доходы населения, из которых оно же платит
за коммунальные услуги, формируются благодаря существованию рабочих
мест в той же промышленности и сфере услуг. Поэтому приоритетом
в установлении тарифов должны выступать последние, но никак не население.
Опыт любой развитой страны подтвердит эту мысль. Тут любой, конечно
же, может совершенно справедливо возразить против сравнения отечественной
экономики с экономиками развитых стран. Да, сравнивать эти две разные
экономические системы действительно некорректно, ибо в переходной
экономике, в которой мы находимся уже более 10 лет, имеется много
перекосов, не свойственных чисто рыночным системам. Но факта, что
вследствие существования перекрестного субсидирования в конечном
итоге теряет население, не скрыть. А потери эти представляют собой
неоплаченные в государственный бюджет и не перераспределенные в
экономике налоги. Высокие цены на коммунальные услуги подстегивают
бизнес к сокрытию истинных объемов их потребления, что, в свою очередь,
порождает один из многочисленных каналов неплатежей в энергетическом
секторе и далее - в государственный бюджет. Здесь опять-таки могут
возразить: не изменишь же в одночасье сложившийся баланс нагрузок
между населением и бизнесом. И опять вполне справедливо. Действительно,
сложившийся баланс - результат вышеупомянутых перекосов транзитивной
системы и изменить его в течение короткого времени невозможно при
всем желании. Но чем дальше мы шагаем в сторону рынка, тем глубже
эта система "закапывается", и никаких позитивных изменений
не видно. Критике подвергается именно этот момент, а не то, почему
у нас именно так.
Но самое интересное в том, как распределяются среди населения субсидии,
предоставляемые бизнесом. Сегодня все категории населения платят
за коммунальные услуги по одинаковой цене. За электроэнергию - 2
цента за кВт/ч, за газ - 35 долларов за 1000 кубометров. Где же
тут социальный подход, если 3-4% населения страны, по различным
данным, считаются слишком богатыми, а половина проживает за чертой
бедности.
На самом деле происходит совершенно несправедливое распределение
субсидий, изымаемых в пользу населения по линии бизнеса. И каждый
такой манат, распределенный в пользу богатых слоев населения, представляет
собой неявную потерю, понесенную абсолютным большинством бедного
населения. Кроме того, в случае относительно высоких тарифов для
состоятельных и богатых слоев населения в бюджет поступали бы дополнительные
средства, которые затем можно было бы перераспределять среди малообеспеченных
и бедных категорий. Отсутствие подобного перераспределения также
можно отнести к разряду неявных потерь населения. Переход на дифференцированную
систему тарифов для населения возможен только лишь в условиях четкого
учета всех доходов и расходов социального сектора.
Сейчас трудно определить истинный размер дохода отдельно взятого
человека. Учитываются только официальные доходы, а неофициальные,
составляющие, по всей вероятности, большую часть, находятся вне
поля зрения радаров отечественной статистики. Но это никак не оправдывает
оттягивание данного процесса. В том, что большая часть доходов скрывается
населением, виновато не оно, а соответствующее отечественное законодательство.
В стране все еще не введена практика декларирования доходов, что
юридически как бы закрепляет за субъектами доходов право на их сокрытие.
Но если даже в перспективе подобная практика будет введена, она
еще не гарантирует существенных позитивных изменений, так как государство
как гарант прав граждан должно обеспечивать равные условия для всех
в процессе декларирования доходов, равно как и в других вопросах.
Этого, к сожалению, у нас нет, и вероятность каких-то подвижек в
этом вопросе очень низка.
Квазиналог на общество
Ежегодно государственный бюджет несет огромные убытки, предоставляя
коммунальному сектору так называемые квазифискальные субсидии. Еще
два года тому назад их размер составлял 300 млн. долларов, а в текущем
году, согласно прогнозам правительства, должен составить около полумиллиарда
долларов. Большая часть этих субсидий (около 400 млн. долларов)
предоставляется в счет покрытия неплатежей со стороны населения
и бизнеса коммунальному сектору. Схема их образования следующая:
население не платит коммунальным предприятиям за услуги, те не платят
ГНКАР за мазут и природный газ, а последняя не платит в госбюджет
налоги. В свою очередь невыплаченные налоги списываются в счет накопленного
за все годы долга компании перед государственным бюджетом, уменьшая
его объем. Как видим, это косвенные субсидии, создающие на первый
взгляд мнимое представление о том, что госбюджет ничего не теряет.
Но представим себе ситуацию, когда население исправно платит за
потребляемые коммунальные услуги. В этом случае ГНКАР также платила
бы в бюджет свои налоги, и эти средства перераспределялись бы среди
бюджетников. Так что это не какие-то мнимые деньги, а реальные потери
государственного бюджета, а по его линии - и всех бюджетников.
Прежде всего в образовании столь огромных бюджетных потерь виноваты,
конечно же, неплательщики. При полноценной оплате коммунальных услуг
государство имело бы дополнительную возможность для определенного
повышения благосостояния бюджетников. Ведь полмиллиарда долларов
- это почти половина годового бюджета страны, составляющего 1,3
млрд. долларов.
Однако за то, что вследствие применения схемы косвенного субсидирования
коммунальный сектор облагает общество так называемым квазиналогом,
ответственность несет уже государство. Хотя с нынешнего года по
настоянию МВФ бюджеты естественных монополий утверждает правительство,
огромные пробелы в финансово-хозяйственной деятельности этих организаций
все же остаются. Отсутствие должного контроля за доходами и расходами
предприятий коммунального сектора открывает большие возможности
для всякого рода финансовых махинаций. Никто сегодня не может сказать,
насколько реальными являются публикуемые данные об объемах сборов
за потребленную электроэнергию и газ. Есть все основания предполагать,
что реальные показатели сборов превышают официально публикуемые
цифры, но часть собранных средств по серым схемам выпадает из оборота
и на заключительной стадии списывается в виде косвенных субсидий.
Ведь было немало случаев, когда абоненты, имея квитанцию, подтверждающую
оплату, оставались без света. Практическая бесконтрольность расходов
коммунальных предприятий создает условия для манипулирования различными
покупками - от сырья до мелкого инвентаря. В правительство поступают
только лишь укрупненные статьи доходов и расходов коммунальных предприятий,
что не позволяет изучить их детально. Из-за того что подобная практика
введена недавно, наблюдается явная нехватка свободных кадров, способных
заниматься ревизией бюджетов специализированно, а не между текущими
делами. Одним словом, сидящим на госсубсидиях энергопредприятий
ничего не стоит раздуть объем расходов, ведь, в конце концов, им
не приходится раскошеливаться, если уж не наоборот.
Фактически коммунальные предприятия представляют собой "автономные
фискальные органы", собирающие налог с общества, но не отчитывающиеся
перед бюджетом. В какой степени правительству удастся предотвратить
это нежелательное явление, покажет время, а пока общество, которому
неподконтрольно движение денежных потоков в коммунальном секторе,
продолжает страдать. Отсюда и исходят корни глубокой дифференциации
в доходах населения и высокий уровень бедности в стране.
Деньги в бюджет - деньги обществу
К сожалению, смягчение воздействия предстоящего роста цен на энергоносители
на малозащищенные слои населения правительство видит в снижении
ставок акцизных налогов на те виды энергоносителей, оптовые цены
на которые будут повышены. Этот шаг преследует цель сохранить розничные
цены. В итоге бюджет понесет определенные затраты, возмещать которые
придется обществу в виде дополнительного налога, будь то трансферт
из Нефтяного фонда или другие косметические мероприятия, направленные
на рост доходов. Этот же дополнительный налог представляет собой
дополнительный доход для серых финансовых схем коммунального сектора.
В итоге общество фактически понесет еще больший убыток, нежели выиграет.
При сложившейся схеме так называемого социального подхода к деятельности
коммунального сектора ожидать другого и не приходится. Если правительство
действительно хочет поставить этот сектор на службу населению, по
крайней мере в течение переходного периода, то должен быть коренным
образом пересмотрен механизм субсидирования.
Качественно новый подход заключается в постепенном переходе от
перекрестных и косвенных субсидий, распределенных крайне неравномерно
и несправедливо, к прямым и в то же время адресным субсидиям. И
первым шагом на этом пути должно стать наведение порядка в финансово-хозяйственной
деятельности коммунальных предприятий, а если выразиться более точно,
постепенный перевод вышеуказанных полумиллиарда долларов из "распоряжения"
отрасли в распоряжение государственного бюджета. Тут будет намного
легче определять, кому и в каком объеме должны выделяться бюджетные
субсидии для полноценной и своевременной оплаты коммунальных услуг.
Но при сохранении существующей структуры и формы собственности всякая
попытка правительства по наведению контроля, естественно, вызовет
побочные и нежелательные последствия.
Поэтому на сегодняшний день более важным является не стремление
сохранить социалистический подход к распределению коммунальных услуг,
оправдывая это тяжелым социальным положением населения, а поиск
путей постепенной реструктуризации самой отрасли, что может иметь
более зримый социальный оттенок, чем кажется.
|
Главная
экономика
